党的十九大以来，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行习近平法治思想，牢固树立以人民为中心、双赢多赢共赢、精准规范监督和三个效果有机统一等办案理念，紧扣行政检察工作职责，找准定位，科学谋划新时代行政检察工作，更好发挥行政检察在“六项重点工作”中的职能作用，行政检察工作取得了一定成效。通过办理案件发现，检察机关做实行政检察办案监督的有力点就是促进行政争议实质性化解，这两者的功能与作用的有效发挥，对于检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能有着重要的现实意义。检察机关在办案监督过程中，依据其职权有监督法院依法进行行政审判、监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益、保护国家、社会公共利益的功能与作用，更是有着促进行政争议实质性化解，维护社会关系和稳定的功能与作用。但是通过办案不难发现在行政检察办案监督与行政争议实质性化解两者的有机结合还存在一些问题，这就使得在将来的工作中亟待我们解决。

一、行政检察工作存在的问题

与其他三大检察比较，行政检察监督是“弱项中的弱项、短板中的短板”，结合基层院实际办案情况，我们在司法办案实践中存在的主要问题有：

一是案源匮乏。目前行政检察监督的现状是行政诉讼案件检察机关虽有法定监督依据但法院程序性审理的多，实体审理的少，导致案件最终进入到判决、调解、执行阶段的更少；督促行政机关依法履职案件虽案源充足，但由于缺少监督依据检察监督介入困难。案源匮乏成为目前制约检察机关行政检察监督发展的最大瓶颈。一方面，由于行政检察监督缺乏法律依据，导致行政检察干警畏手畏脚，不敢大胆工作；另一方面，随着内设机构的改革，民事、行政、公益诉讼工作分开，为和上级院业务部门对应，基层院三项工作仍然由原来的民行部门办理，人少事多的矛盾更加突出，民行部门干警疲于应付，使本来就属于“短板中的短板、弱项中的弱项”的行政检察工作更加落后于民事检察和公益诉讼检察。

二是行政检察缺乏法律依据，检察建议刚性不足。目前，由于对行政机关的监督缺乏法律依据，实践中我们在办理督促行政机关依法履职案件时援引的法律依据为《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十二条第（四）项的规定，《人民检察院检察建议工作规定》实施后，我们不再援引《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》而援引《人民检察院检察建议工作规定》第××条，主要针对行政机关行政执法过程中违反工作程序的行为进行监督。对行政机关实体性错误和采取的强制措施错误，由于没有法律依据，不敢监督，无法进行监督的问题较为突出。如果行政机关拒不纠正检察建议书中提出的错误，或者拒不将纠正情况以书面形式回复检察机关，检察机关监督制约措施有限，检察建议的刚性难以体现，影响检察机关的公信力。

三是法院非诉执行监督（裁执分离）存在的问题。

1、法院无限制扩大拆执分离范围，检察机关无法同步跟进监督。如，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。” 最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2013] 4号）第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。” 最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百六十条规定：“人民法院受理行政机关执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。需要采取执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。” 依此解释，拆执分离原则上仅适用于国有土地上房屋征收与补偿案件，但实践中，法院将拆执分离程序运用于所有案件，无论是否是国有土地上房屋征收补偿决定案件，一律实行裁执分离。

2.法院对行政行为的审查程序，行政诉讼法或可参照的民事诉讼法均没有规定，该程序是法院自行设立的。实践中如法院行政庭的审查程序违法，检察机关如何进行监督不明确；如能监督，是按审判程序违法进行监督还是按执行程序违法进行监督缺乏依据。

3.法院裁定由行政机关自行执行的案件，如行政机关的强制执行行为违法，检察机关是对行政机关进行监督还是对法院进行监督不明确。目前检察机关的观点认为，行政机关的执行行为是出自法院的裁定（授权），行政机关是代法院执行，故行政机关依法院的裁定作出的强制执行行为如违法，检察机关既可以对法院进行监督，也可以对行政机关进行监督。但法院认为，人民法院依法作出准予执行裁定后，行政机关依其申请并经法院审查后自行执行其行政决定的强制执行行为，其行为本身仍然是行政行为，并非司法行为。对于根据法院裁定组织实施强制行为的行政机关而言，尽管其强制执行行为是依据法院裁定实施，但是，法院裁定仅赋予了行政机关组织实施的职权，对于行政机关具体组织实施中的程序是否合法、有无侵犯被执行人的合法权益等问题，难以由先期的法院裁定所预知和约束，故被执行人及利害关系人认为行政机关强制执行行为存在违反法定程序、执行行为超过法院裁定确定的范围等特定情形，造成其不应有的损失的，适于行政诉讼的受案范围，应单独提起行政诉讼。由于检、法两家认识分歧，导致检察人员无所适从。

4.法院行政庭的7日、30日审查时限，是否计入法院执行局的6个月执行时限，高法解释未涉及，实践中检察机关无法进行具体监督。

5.裁执分离案件，在无当事人申请的情况下，检察机关如何依职权进行监督，尚无明确规定。

二、检察监督行政检察办案监督与行政争议实质性化解的发展方向

行政检察监督相比于民事检察和公益诉讼检察，最大的短板是缺乏监督依据，致使行政检察案源短缺，监督类型少，故在有限的法律规定及司法解释之内积极探索寻找案源，扩大监督类型规模，成为检察工作的努力方向。由于督促行政机关依法履职没有法律依据，高检院对该项业务作了调整，基本上不再要求检察机关的行政部门继续办理督促行政机关履职案件，因此，检察机关的行政部门目前存在监督范围的急剧缩小，急需拓展业务范围。结合实际办案，我们认为应从以下两个方向努力：

（一）加大对非诉执行的监督力度

一是督促无强制执行权的行政机关向法院申请强制执行。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”依此规定，没有强制执行权的行政机关如果在被执行人法定起诉期限届满后的三个月之前未申请人民法院强制执行其行政行为，则检察机关应提出检察建议，督促行政机关向法院提出强制执行申请。程序适用督促行政机关依法履职程序。

二是进一部扩大监督对象和范围，监督对象向所有行政机关或者法律、法规授权的组织延伸，扩大监督领域，改变仅向某一个或几个固定行政机关提出检察建议的办案模式，扩大、提高检察建议的影响力和检察机关的监督公信力。

三是积极探索对非诉执行案件中法院不准予强制执行裁定的监督。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百六十一条规定：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出决定。” 据此，如检察机关认为人民法院作出的不准予执行裁定错误，而行政机关认为法院作出的不准予执行裁定正确或者认为错误但不提出复议申请的，参照对行政审判程序违法的监督程序，对法院的不准予执行裁定进行监督；在行政机关提出复议申请的情况下，如上一级法院未在三十日内作出裁定，同级检察机关亦可参照对行政审判程序违法的监督程序，对法院违反审限的行为进行监督。

四是加强对法院非诉执行活动的监督。无强制执行权的行政机关向人民法院申请执行，法院裁定由本院执行的，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百六十条第三款的规定，对需要采取强制执行措施的，由法院负责执行非诉行政行为的机构执行。实践中法院负责强制执行非诉行政行为的机关仍是执行局，而执行局的非诉执行活动依据为行政诉讼法，行政诉讼法没有规定参照民事诉讼法规定的诉讼案件执行程序执行非诉案件，故法院未执行到位或执行活动违法，检察机关可以向法院提出检察建议予以监督。

五是加强对无行政强制执行权的行政机关依据法院裁定执行自身行政行为的监督。被执行人及利害关系人以行政机关强制执行行为存在违反法定程序、执行行为超过法院裁定确定的范围等特定情形，造成其不应有的损失为由提起行政诉讼的，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应于受理。如法院不予受理，则进行检察监督。

六是积极探索对非诉执行中法院对行政行为的合法性审查的监督。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百六十条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行裁定。人民法院在作出执行裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”由于行政诉讼法没有规定法院对行政行为合法性的审查程序，民事诉讼法也无参考依据，故该审查行为属于法院的一家之言，我们可以顺势而为，借机扩大行政检察的范围，参照检察机关对行政审判活动中违法行为的监督程序，着重围绕行政庭审查应当遵循的7日和30日审查时限进行监督，以法院自身的规定监督法院的审查活动。如行政庭未在高法规定的法定时限内对行政机关行政行为的合法性进行审查，检察机关依法进行监督。

（二）明确行政争议实质性化解的方式和途径

自2019年以来，各地法院和检察院都开始重视行政争议实质性化解，部分省、直辖市的高级法院相继出台了加强和完善行政争议实质性化解的事实意见。最高检还召开了全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动电视电话会议。在案件办理过程中，司法实践证明，行政争议实质性化解主要的方式和途径有下列几个：
    一是充分发挥多元化解决纠纷机制在化解争议方面的积极作用。检察机关在行使行政检察职能时，根据实质性化解争议的需要，均可以借助职能机构、行业协会、群团组织等广泛联系各方面群众的功能和作用，协助解决各种各样的争议化解工作。

二是积极运用检察建议等方式促使行政机关依法行政，尊重和保护行政相对人的合法权益，以从源头上减少行政争议的发生。

立足当事人的合理诉求，切实解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。行政监督应着眼于行政相对人和法权益的保护，满足人民群众的正常利于诉求，检察机关应当通过调和，抚平社会矛盾冲突，切实维护当事人的正常利益，让老百姓感受到司法的温度。

三是充分行使调查核实权，为争议化解奠定基础。要转变“坐堂问案”的惯性思维，坚持书面审查与调查核实相结合，辨明是非。检察机关除对当事人提供的材料、法院卷宗进行书面审查外，对与行政相对人合理诉求有关的事实，现有证据难以认定的，应主动调查核实，在查明事实的基础上释法说理，促使当事人回归理性，做到“胜败皆服”，让行政相对人放弃不合理的诉求，行政机关反省自己的违法或不当，最终消弭对立，达成和解。