随着新时期检察机关“四大检察”、“十大业务”工作布局的建立完善，检察权也呈现出了新的发展变化。为了更加有效发挥检察权的作用，检察机关在检察监督权行使过程中针对进一步加强自身监督出台了大量的规定，保障了检察权的正确行使。同时，检察权调整对检察权监督制约带来新挑战、提出新课题，占人员及案件数比重较大的基层检察院，有权更有责从具体制度磨合过程中出现的问题视角进行反馈，以促进顶层设计的进一步完善。

一、新时期检察权的新变化

“有的”方可“放矢”，“对症”才能有效“下药”，要研究监督制约机制，必先研究检察权本身的变化和特点。

（一）“自侦权”的“萎缩”和“刑事检察权”的“扩张”

在基层院，随着自侦部门的“转隶”，地方监察机关建立完善，自侦权基本剥离，特别是县级院，在自侦权方面仅保留“初步调查权”和“线索移送权”，即发现检察机关有侦查权的十四类案件线索及时上报上一级人民检察院，县级院也一般不单独设立刑事执行检察部门，主要职能归口于第三检察部，同前几年检察机关“拳头”部门相比，已无实质性权力。

近年来，随着刑法在社会治理中的作用呈现强化趋势，刑法修正案频出，“犯罪化”的趋势依然有增无减（如醉驾入刑），且随着社会发展，网络犯罪等新兴犯罪呈现新的特征，新的“犯罪化”依然是相当长时期不可避免的发展趋势。新的罪名增设，社会治理中更多出现“犯罪”现象，近年基层院刑事案件数出现较大幅度的上涨也正是这一社会现象的必然体现。

在新的历史时期，刑事检察更有作为，特别是《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零一条规定，对检察机关适用认罪认罚案件，赋予了更大的权力，明确要求“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”。检察机关自上而下要求刑事检察严格执行刑事诉讼法律政策规定，对认罪认罚及精准量刑“应用尽用”，这样，刑事检察权由传统的“求刑权”扩张到新时期的“量刑权”。且随着刑事法律在新时期社会治理中作用的加强，其权力出现进一步扩张的现象。

（二）公益诉讼检察、民事诉讼检察、行政诉讼检察权强化

公益诉讼检察、民事诉讼检察、行政诉讼检察在检察机关的作用也呈现“规范化”、“规模化”的发展趋势，随着相关法律规范和实施细则的进一步完善，出现了诉讼权力的“确立”，具体表现在民事诉讼检察进一步规范，公益诉讼检察作用日益加强，行政诉讼检察基本规范为公职部门及人员接受，并且出现了“双赢多赢共赢”的发展趋势。

（三）诉讼监督检察刚性作用强化

诉讼检察监督由原来的在案件中附带办理变为新时期的“案件化办理”，检察建议等综合性检察监督也变为“案件化办理”，其规范性和执行的“刚性”作用进一步加强，诉讼监督权力作用得到强化。

（四）检察办案组织和检察官角色的重构

与检察权变革相适应，检察办案组织和检察的职能也发生了新的变化，基层检察办案由原来的“三级审核、层层把关”转变为“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的责任机制，赋予了办案组织和检察官更大的办案自主权，同时提出了更为严格的责任要求。

二、检察监督制约机制现状及问题

检察改革中，与权力赋予相对应，在每一项权利的背后，同时都设置了相应的监督制约机制。

（一）内生的监督制约机制

1.谁办案谁负责

检察权中刑事检察“实质处断权”增加，由审前主导者角色，转变为“法官之前的裁判者”。同时，检察权由传统的“重刑轻民”向多元化均衡发展，“四大检察”不仅是检察职能，同时在新一轮机构改革中以部门形式予以确认。且随着司法改革的深入，赋予了检察机关审前司法资源调控者角色。与之相应，检察机关在监督制约机制上则出台了一系列更具有操作性的机制，如针对具体案件办理出台案件质量评价指标，指引规范办案工作，且针对检察权运行模式的变革和检察官角色的重塑，对检察办案业绩考评制度进行改革重构，把监督制约落实到具体案件办理过程之中。即所谓“谁办案谁负责”具体的落地。

2.谁决定谁负责

检察机关是业务性很强的政治机关，检察办案根本目标是服务于人民，紧紧围线党和国家的工作大局，服务地方建设，检察机关领导体制是检察长负责制，上下级领导体制，“上命下从”是其基本特点，在一些重大事项决定及疑难案件的办理上，检察长、检察委员会，部门负责人具有重要的监督责任，是监督的主体，有法定的“决定权”和“监督权”，同时承担决定责任和监督责任，对法定的决定事项和普遍的监督事项承担责任，是监督的主体和责任的承担者。这也是检察监督制约机制内生的产物，即“谁决定谁负责”的具体诠释，不可能只有权利没有监督制约机制。

3.谁监督谁负责（部门监督和上级监督制度）

“一岗双责”一直是检察机关对部门负责人的基本要求，也体现了检察机关在“检察一体化”领导体制下监督的重要特点，上级领导下级，下级服从上级是检察机关与其他司法机关的重要区别，员额制赋予检察官较大的办案自主权，但检察机关领导体制本身的特点决定了检察权本质仍然是“上命下从”，不可能走向如法官一样的独立决定权。同理，检察机关上下级领导关系的宪法定位决定了下级人民检察院必须服从上级人民检察院的决定，这种运行机制决定了检察机关内部监督制约机制中独有的特点，体制了检察机关更重自身监督制约的特点。

（二）外在的监督制约机制

1.公开听证制度

“阳光是最好的消毒剂”，检察机关在办案中以公开促公正，以公开见公平。在一些可能滋生问题的案件，如不起诉、不批捕等案件中，全面开展公开听证，广泛邀请案件当事人、案件承办人、人民监督员、人大代表、政协委员等人员，举办公开听证，由院主要领导或部门负责人主持，对案件的基本情况进行公开审查，并广泛听取各方意见，在征求各方意见的基础上召开检察官联席会或检察委员会，对案件处理作出决定。

2.公安行政机关和法院监督制约作用

《中华人民共和国刑事诉讼法》第七条规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。在司法实践中，对公安移送审查批准逮捕和审查起诉案件，对人民检察院作出的决定，公安机关以提出复议复核的形式进行监督，法院对提起审判的案件，以判处无罪等方式进行监督。

3.党的监督和人民群众监督

检察机关是业务性很强的政治机关，坚持党的绝对领导是检察机关的本质特点，这种特征决定了党的监督是检察机关自身监督制约机制的重要特点。在检察机关内部，党的监督不仅仅表现在政治领导、组织领导等方面，还表现在党的纪检监察派出机构或专设各级纪检组，通过具体的纪律监察对检察机关及其工作人员履职情况进行监督制约。同时各级检察机关都有强有力的党组织，通过各种形式，以“四种形态”对检察机关工作人员进行监督。

以人民为中心是新时期检察机关基本要求，检察机关积极听取各级人大、政协、新闻媒体等代表人民意愿的呼声，对检察机关及其工作人员的工作进行监督制约。不仅如此，在办理的各类案件中，坚持“让人民群众在每一起案件中感受到公平正义”，通过每一起案件办理情况，听取人大代表、政协委员，社会各界和案件当事人意见，对案件办理者进行监督制约。

（三）存在的主要问题

设计再好的机制，在具体的实施过程必然表现出一系列的问题，只有在磨合中发现问题，才能改进和完善。

1.权力分配的“突发性”与监督制约机制的“针对性”矛盾

任何改革都是权力重新配置过程，检察改革也不例外。如认罪认罚从宽及量刑建议权，给刑事检察人员赋予了“司法”决定权，这种决定权需要监督制约机制，但这种监督在什么方式、什么程序上则达到最佳效果，则是不可能完全可以预期的。在检察改革的过程中，一部分权利重新分配，则必然要求监督制约机关的同步跟进，但权力实施是突发的，改革自身的特点决定了无先例可循，因此监督制约机制要针对改革中权力行使中出现的问题，有针对性采取措施，才能真正发挥真监督制约作用。

2.权力机制的“不平衡性”与监督制约机制的“一致性”矛盾

改革自身的特点决定了权力不可能以整齐划一的形式出现，相反，权力配置往往在初期表现为不平衡和不对称，即使对一样的权力，不同的机关、不同的人会有不同的理解和应用，因而在权力的行使过程中必然表现为“不平衡”,如同一案件，不同的检察官会有不同的认识，按同一标准，则可能剥夺检察官独立决定权，但在监督制约机制中不可能一人一标准，衡量的标准在一定时间或范围之内必然表现为一定的标准，即“同一性”，这种同一性如何与差别性达到最大的兼容与制约，从而发挥最大的效用，是必须要解决的问题。

3.权力机制的“即时性”与监督制约机制的“滞后性”矛盾

改革中最大的特点是出现新情况，面对并解决新问题，与之相对应的是权力的即时性，检察机关办理案件的期限规定，新时期以人民为中心的司法理念，都决定了以最短的时间实现最大的公正，因而不能对案件久拖不决，但监督制约机制则更多的表现为事后监督，事先监督和事中监督不可能解决权力实施过程中面对的新情况、新问题，更多的监督表现为事后监督或根据发展变化而制定的一些事先监督、事中监督的措施对策。

三、监督制约机制完善思考

改革本身是权力的重新分配的过程，且权力分配必然以“即时性”方式立即“变现”；但为了保证改革有力推进，监督制约只能“摸着石头过河”，在实施过程中进行必要的调整和完整。

（一）正视问题，利用优势，及时调整内部监督制约机制

检察机关的性质和特点决定了检察机关在自身监督制约机制上的“天然优势”，如检察一体化的检察运行模式，决定了检察机关发现和纠正自身问题上的制度优势，检察机关在促进改革的同时，对出现的问题，应当抓早抓小，及时修正。

1.人员分类管理与员额退出机制

在司法体制改革中，法检两院实施的人员分类管理和法官、检察官员额制，是司法改革取得重要突破的一项重要标志。这项改革，一方面强化司法责任，另一方面使司法管理走上了科学化、正规化轨道。但这项改革，也是饱受争议，诟病较多的话题。因为部分员额占名额，不出力或少出力的现象在一定范围和程度上不可避免存在，为了纠正和监督这个问题，检察机关制定了相应的退出机制。但在基层实际效果却并不理想，出现了入额难、退出更难的现象，主要问题是制定的标准和条件并不完全符合基层的实际，“出口”过窄，呈现“断崖式下降”，如规定检察官一年以上请假未办理案件的，要退出员额，但有的老检察官办案一辈子，入额为高级检察官，因为办案劳累患严重心血管疾病。要叫退出员额，由高级检察官一下子变成助理，各方面都很难接受。以教师为例，临近退休成高级教师，不能因不能带课或生病再变回初级教师。上级检察机关在“仰望”星空的同时，必须“环顾左右”，吸取其他行业职称评定中的有益经验，对“员额”在有效限制名额的同时，给予各方面都可以接受的“出口”。也只有这样，才能有效疏通“出口”，给年轻检察官助理有“入口”，有希望。同样，在人员分类管理的同时，对身份转换再多设置一些途经，使年轻优秀的人才在工作发现所长，人尽其才。内部监督制约机制应当在可行性和可操作性上再细化。

2.领导干部办案机制和监督机制

与设计者最初的想法最大差异，是基层检察院更多比例的领导进入员额，传统的检察一体化运行方式和检察机关性质特点，决定了优秀人才更多进入了领导层，但设计者的宣传和操作中的不平衡，加之进入员额领导更多履行领导职责而办案数量少，则激发和放大了矛盾。新时期检察机关要求检察监督更多的在“案件化”办理中体现出来，则使这方面的问题更加突出。在这方面，不能简单“就事论事”，以要求领导多办案而解决，应当有效吸取党政机关领导管理中的一些有益经验，如适当精简领导职数，关键岗位轮换制度等办法，同时强化检察机关领导的监督职责，转变“办案”观念，确立“监督”也是办案思想，有效强化内部监督制约机制，同时有效限制人员数量，可一人监督数人，不可数人监督一人，形成正金字塔监督管理，而不能出现一个小院，一两个人干，一二十人监督的局面，这样也容易使监督制约流于形式。

3.案件管理部门流程监控等监管机制

在基层院，案件流程管理、案后评查、数据分析、业绩考评，构建全程、同步、动态的监管机制，在检察监督管理中的作用日益重要。在基层管理中，案件管理发挥了极为重要的作用。但由于上级院考虑各地情况的差异，进行了适当的“放权”管理，由各院自行进行管理。这样，在实际操作中的作用不能最大限度的发挥，一是各地的差异化较大，有不平衡性，二是在部分不重视的院，不能最大限度的发挥作用。为了进一步发挥案件管理在监督管理的作用，建议省院在后台设计中，对各个进入办案系统人员及管理均设置自行查询功能，在一定范围内的数据可以进行统计分析，且进一步加强上一级院、上一级组织或领导的统一查询及对比分析功能，更多的向科技要战斗力、强化法律监督自身监督的统一性和强制性。

进一步规范请示报告、指令纠正制度，档案调取制度、检察指导制度，有针对性，有重点调整制度的的执行力和监督效力，最大程度发挥监督制约机制的作用。

（二）容错纠错、灵活便利，有效强化外部监督制约机制

自觉接受外部监督是检察机关的优良传统，对保障检察监督自身的净化发展中“功不可没”，检察机关应结合工作重心的变化，进一步把外部监督有效引入到办案工作的具体过程中，发挥其对检察监督的制约作用。

1.以扩大公开听证为契机，强化办案组织和办案人员接受外部监督自觉

为有效保证检察权力的监督制约，基层检察机关对不捕不诉案件，控告申诉和民事类案件进行大比例公开听证，以公开促公平。由于该项制度的实施初期，各地均采取在程序和形式上都严肃慎重的态度，在系统文书配制上也单一刻板。特别在基层，一般由单位主要领导组织进行。这在保证法律严肃性的同时，对大规模的开展和及时性进行，发挥办案组和办案人员的积极性方面形成了一定的制约。在今后的改革中，应当在提出公开听证的程序上赋予案件承办人员和办案组更大的自主权和更多的选择权，形成有效的鼓励机制，强化听证的针对性和灵活性，针对不同案件的矛盾和争议焦点、或易发生腐败等问题的方面，有针对性选择听证人员，而不应仅仅限制在某几类人员或几个人员身上，从而有效强化激激励办案人员自觉公开听证，自觉接受监督的便利性、灵活性和自觉性。在保证形式的同时更加注重实质上的公平性。

2.公安行政机关案件办理监督

在刑事案件的办理过程中，公安机关和检察机关是互相配合、互相制约的关系，检察机关对公安机关办理的案件通过批捕、起诉，立案或侦查监督的方式进行监督，公安机关对检察机关的决定以复议复核等形式进行监督。在基层检察机关考核中，把复议复核作为一项重要的数据进行评价，在一定程度上限制了公安侦查监督的积极性，检察机关应当同接受公开听证等方式一样，鼓励扩大公安机关在办理的具体案件过程中对检察机关的监督，在考核中有一定的容错空间，有些有问题的案件因各方面的原因可能不复议复核，有些案件没问题也可能提起复议复核，在这些问题上不能如办案一样“求极致”，相反，应当有一定的空间，才能发挥监督的作用和效力。

3.法院审判监督

随着以审判为中心的刑事诉讼改革，法院的审判监督在基层检察监督制约作用进一步强化。在基层，这方面存在的问题的形式与公安监督不同，但问题出现的方式则有一定的相似性。在检察机关自身的监督考核中，对案件要求“求极致”本身不容许出现“错案”，但同一样的事实证据，不同的人有不同的认识，甚至于一些专家学者对同一法律问题存在争议，因而在案件考核中也应有一定的“容错”性，充许出现“无罪”案件或其他一些问题，这样，才能对检察监督进行有效的监督制约，往往过激的“指标”可能造成两极分化，一方面可能不敢或不能作为，另一方面弄虚作假或暗箱操作，反而对公正造成不必要的损害。

（三）服务大局、促进发展，坚持接受党的监督和人大政协，人民群众监督

1.坚持党的领导，强化党的领导

在新的历史时期，检察机关要以更新的理念，坚持和强化党对检察工作的领导。保证检察工作正确的政治方向，保证国家法律正确统一实施的过程中发挥了极为重要的历史作用。基层检察机关在坚持党的领导方面，在已有的政治领导和组织领导的基础上，在办理具体案件中，对一些影响重大案件，应当及时向当地党委政法委汇报有关情况，对每个时期的犯罪特点进行总结分析，及时汇报，对有针对性提出的检察建议，也应及时抄报，对办理案件及涉及全县发展案件，应及时汇报请示。积极探索向党委听取办理案件的意见建议，强化对检察监督的领导。

2.具化人大政协对检察监督的监督制约

要坚持和发扬检察机关积极联系人大代表和政协委员制度，在办理案件中，如有听证程序的案件，要邀请人大代表和政协委员，听取意见建议，探索以最小的成本，即尽可能在减少人大代表和政协委员工作量的同时，最大限度地听取政协委员和人大代表意见建议。如对听证案件可以几案集中，一块邀请人大代表和政协委员。另，可探索定期不定期全面听取人大代表和政协委员对检察机关和检察机关工作人员的意见建议，特别是监督的建议，并切实加以改正，积极回应，以具体的行动改进工作。

3.重视和积极回应社会舆论监督制约

在目前的网络化社会，要特别重视社会舆论，有些舆论可能不明真相或者委曲真相，不能因此而掉以轻心，要在法律规定许可的范围内公正真相，以公开促公正、保公平，要有危机公关意识，及时向社会宣传检察工作，按法律规定及时公开案件有关情况。要特别重视案件相关人员的工作，对案件当事人，在查明案情，正确处理的基础上，要做好法律宣传教育工作，要引导其自觉认识违法犯罪行为的严重后果，教育其尽快回归社会，不能一诉了之。要重视和律师等相关案件辩护人或代理人的关系，要秉持双赢多赢共赢的司法理念，共同查明案件真相，共同维护案件当事人的合法权益，共同做好法律宣传教育工作，自觉接受监督制约，把案件办成铁案，办成精品。